当前位置: 首页 >> 部门行政法学 >> 教育行政法 >> 正文
胡斌：走向大学“善治”：大学内部学术权力与行政权力关系的变革
胡斌| 时间： 2018-05-13 21:29:05 | 文章来源： 行政法论丛
中国高等教育积百年之经验，历沉浮之沧桑，本应朝气蓬勃，却有垂垂老矣之态，欠缺发展动力之感。大学内过度行政化屡遭诟病、教学研究突显浮躁之气、校内潜规则不绝于耳、教师与行政人员关系之紧张屡见不鲜，诸如此类的现象制约了我国大学的发展，长此以往，校将不校，高校将成为权力的角逐场、金钱的集散地和社会恶习的发源地。中国大学突显出的问题与大学所处的政治、经济环境不无关联，但是，最主要的还是因为大学治理出现了危机，而大学治理危机产生的主因又是大学内部权力结构的失衡与错位。大学治理危机的应对之策便是走向善治，建立科学的治理结构，而科学的治理结构又依赖于大学内部权力结构的合理搭建。作为大学内部权力结构的核心，行政权力与学术权力的关系合理定位又是重中之重。正如有的学者指出，“我国的高水平大学欠缺的不是先进的办学理念，更不是物质资源和师资力量，而是现代大学制度的建设”，[1]而现代大学制度建设的基础便是大学内部权力结构。基于此，本文试将善治理念引入大学治理的同时，分析大学内部学术权力和行政权力重构的理念以及具体路径。
一、善治：现代大学治理的必然趋势
大学作为一个组织化的系统，[2]需要进行内部治理，而且学校内的治理与学校外部存在的治理具有很大的相似性和同构性。因而，学校外部的治理改革，也对学校内部的治理具有借鉴和启示作用。善治作为应对治理危机的重要理念和制度，正成为重要的趋势，大学的治理也应当吸收善治的核心和精髓。本部分尝试将善治理念引入教育领域，论证大学治理走向善治的必要性和可能性。
（一）善治的起源：治理危机—善治
1989年世界银行提出非洲的“治理危机”（The Crises of Governance）概念，“治理”便逐渐发展成一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，更少的统治，更多的治理，成为当前一些国家改革和发展的口号。1995年联合国治理委员会发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的报告认为：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[3]治理是应对治理危机而提出的概念，其重要价值还在于实现了统治向治理的转变。“善治”（ good governance）是治理理论的进一步总结和升华，治理的最终目标是善治。作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。
（二）善治的要素
1．善治的内涵
资料显示，世界范围内出现了对于善治理论的研究浪潮，善治的概念也呈现多元化的趋势。俞可平教授认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[4]还有学者认为，善治是指公正决策的高效政府根据依法、问责、透明及公众参与的原则治理国家。[5]世界银行对善治的解读是：善治是可预见性、开放和启发性的决策（即透明的过程）；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行机器；参与公共事务的强大公民社会；所有法治下的行为。[6]按照系统论的观点，善治首先是对新的实践、新的伙伴关系、新的合作和新的自我治理的一种探索，而且它能根本上影响现有的组织、制度和过程。[7]尽管研究者们对于善治的定义不尽相同，但其中还是有一些共识的要素，主要表现为以下三点：
第一，善治意味着合作治理。善治视野下仍然需要政府权威，但是政府不再是权力的唯一来源，其他社会主体同样可以承担管理和服务的职能。善治不仅强调权力的社会化，还强调政府与公民和其他社会组织之间的合作关系。合作治理体现了民主和理性，是权力主体多元化，权力关系民主化和科学化的重要保证。除了政府层面的善治，还有社会公共管理层面的善治，即政府之外的治理主体进行的善治，同样强调治理主体和被治理主体的合作关系。
第二，善治强调法治的作用。总体而言，善治是国家或社会治理的一种理念、过程和状态。善治离不开法治的保障，善治不但不否认法治，反而更加强调法治的作用。因而，将善治和法治相对立，或者认为二者属于不同层面问题的想法和主张都不具有说服力。
第三，善治强调主体地位的确证。在一个权力的场域中，不同的群体可能被天然或者人为地划分为主体和对象，统治者和被统治者，管理者与被管理者。在这种关系中，被管理者或者被统治者并不具有真正意义上的主体地位，其处于被支配的地位。而善治则强调整个权力场域中，各个群体的主体身份，即每一个群体的利益和意志得到尊重和表达，各个群体都有可能成为决策者，至少会对决策起到重要的影响，这是各群体能够合作治理的前提和基础。
2．善治的要素
世界银行组织的学者提出善治的六个要素：发言权和责任（包括市民社会的自由和政治稳定）；政府效率（包括政策制定和公共服务的给付）；没有规制成本的负担；法治（包括财产权的保护）；司法独立；控制腐败。[8]亚太绎合理事会认为善治有八个核心因素：责任、透明、回应性、公正和包容、有效和高效、遵循法治、参与度、共识导向。[9]俞可平教授认为，善治包含十个要素：合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。[10]通过对比可知，学者普遍认可的善治要素包括：法治、责任、有效（效率）、参与。分析善治的要素的价值有二：第一，对于状态意义上的善治，善治的要素是评价一国善治或者社会公共体的善治是否达致以及达致程度的标准。只有满足善治的各项要素，才能说一个国家或者一个公共体达到善治。第二，对于过程意义上的善治，善治的要素是政府或者管理者应该努力的方向和欲达致善治状态必经的路径。本文支持善治十要素说，原因不在于其数量多，而在于俞教授所提的十要素，比较全面地概括了民众和社会对于政府或者共同体的管理者的需求，而这些需求对于公民或者共同体成员的幸福以及国家或者共同体的良性运行是必不可少的。
（三）大学治理走向善治的必要性和可能性
(责任编辑：深圳新闻网)
